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中国地级市的变革与存废 |
| 2006-2-11 作者：周季钢 |
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民政部地名研究所副所长浦善新说起这样一个现象：一些地方政府代表团去国外考察，代表团团长是副市长张某，众多团员的名片上却显赫地印着李市长、王市长，这让接待方时常感到纳闷。他们不知道，在中国，市长头衔是有着种种区别的，既有直辖市市长，也有副省级市市长，还有地级市市长以及县级市市长。 据了解，按照《宪法》规定，中国地方行政区划实行三级与四级混合制。在一般情况下，实行“省—县—乡”三级制；特殊情况下，实行“省—自治州—县—乡”四级制。现实情况是，因为地市级建制的存在，大部分地方是四五级建制并存，这还不包括非正规的行政区，譬如副省级的市、副地级的县、副县级的镇等等。 民政部区划地名司司长戴均良表示，目前中国行政管理层次之多为世界之最。据统计，自秦至民国末年的2100年时间内，实行二级制约290年，占13.6%；实行三级制为1210年，占56.9%；三、四级并存制276年，占13%；其余350年为多级制。和国外相比，大多数国家实行二级制或三级制，有些国家实行一级制，实行四级制及以上的国家不足20%。譬如印度，实行“邦—县—区”三级制；日本实行“都（道、府、县）—市（町、村）”二级制；美国国土面积和中国相近，实行“州—市”二级制与“州—县—镇”三级共存制。 2005年10月，中共中央十六届五中全会提出，要着力推进行政管理体制改革。据了解，国家有关部委正在研究政府层级和行政区划改革的问题，其中最为引人关注的议题是“省管县”。早在2005年6月召开的中国农村税费改革试点工作会议上，温家宝总理就明确表示，具备条件的地方，可以推进“省管县”的改革试点。 “建市”高潮迭起 地级市建制在中国早已有之。新中国成立之初，为保证城市居民的蔬菜和副食品供应，开始出现个别市管县的现象。但大规模的出现，则在改革开放之后。中国社科院研究员刘维新向《凤凰周刊》介绍，1980年代初，中国由计划经济向有计划的商品经济过渡。时任国务院总理的赵紫阳提出实行地市合并，打破城乡分离，形成城市带动农村发展的局面。 1982年，中共中央51号文件作出“改革地区体制，实行市领导县”的决策；1983年2月15日，中共中央、国务院发出《关于地市州党政机关机构改革若干问题的通知》，要求“积极实行地、市合并”；1983年，江苏和辽宁成为此次改革的急先锋。地级市建制很快在全国铺开，到目前为止，除西藏、青海、海南外，其他省市都改成了市管县体制。 据统计，从1982年到1998年，中国的地区数从170个减少到66个，地级市数由109个增加到227个。中国出现“建市”高峰。 1986年2月3日，民政部向国务院递交《关于调整设市标准和市领导县条件的报告》。随后，国务院以国发（1986）46号文件的形式批转各地试行。民政部认为，时下城乡变化巨大，为了适应这种情况，不仅应该把达到标准的镇改为市（切块设市），而且还应该把符合条件的县撤县设市（整县改市）。 据了解，第二种模式为普遍采用，大陆现有的660个市，70%以上采用整县改市模式。 变迁背后的利益推手 国家行政学院张占斌教授告诉《凤凰周刊》，中国出现大量的市以及市管县体制，和当时中国市场经济的不发达有关。计划经济年代的政府是全能型政府，但包揽越多，就越管不好，加之当时的经济条件落后，信息通讯技术落后，省一级的决策需要一个中间环节来传达。 据某县级市官员向《凤凰周刊》透露，当年为了升市，县里专门成立了县改市领导小组，由一副县长挂帅，县财政还为此拨出数十万元作为专项经费。在县改市的过程中，该副县长最重要的工作，就是拿着这笔专项经费，打通关节，“游说”上级主管部门。 张占斌教授表示，某些地方县升市，为了达到国家对GDP的要求，甚至人为地编造GDP。 2001年，杭州市实施区划调整，撤销了县级萧山市、余杭市，改设为杭州市萧山区、余杭区，使市辖区增加为8个，市区面积从680平方公里扩大到3068平方公里。 浙江省民政厅副厅长方泉尧曾撰文指出：浙江省在大中城市区划调整中，一些长期困扰政府的症结正在得到缓解或根治，基本理顺了管理体制，在布局上一方面保持了目前社会稳定的局面，另一方面也为将来做进一步的调整留下了余地。 “杭州这样一调整，就马上宣布它是长三角第二大城市了。”在刘君德看来，“类似这种现象，很明显的是政府人为的做大，而不是一种正常的社会推进。”刘把这种现......More↓↓↓
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